УЭО: Новая жизнь старого знакомого

На заседании Общественного совета при ФТС России 24 апреля 2024 года руководство ФТС РФ объявило о своих планах до 2026 года реформировать принципы системы управления рисками (СУР). Основной посыл его доклада был посвящен переходу от категорирования участников ВЭД к взаимодействию с институтом уполномоченных экономических операторов (далее — УЭО). Этим решением российская таможня наконец-то перевернула страницу конкуренции институтов «зеленого сектора» и УЭО. Что же нас ждет впереди? Для того чтобы ответить на этот вопрос, нужно вернуться в прошлое и посмотреть, как развивалась мировая практика статуса УЭО. 

История возникновения института УЭО

Таможенные механизмы, отвечающие потребностям мировой торговли, базируются на основе «Международной конвенции об упрощении и гармонизации таможенных процедур» (Киотская конвенция), которая была принята в 1973 году. Основная задача Киотской конвенции в помощи странам нахождения баланса между интересами государства и бизнеса таким образом, чтобы общая эффективность таможенного контроля достигалась при минимальных издержках бизнеса.    

В 2004 году Всемирная таможенная организация (далее — ВТамО) приняла «Руководство для таможенных органов по интегрированному управлению цепочкой поставок», ставшим важным фактором упрощения таможенного контроля. В данном руководстве появилось понятие безопасной цепочки, которое в дальнейшем стало базовым в организации таможенного контроля. 

Определение уполномоченного экономического оператора впервые появилось годом спустя, в 2005 году, в «Рамочных стандартах безопасности и облегчения мировой торговли», также принятых ВТамО. Документ описал идеальную модель партнерского взаимодействия таможенных органов и УЭО. В 2021 году вышла новая редакция «Рамочных стандартов безопасности и облегчения международной торговли». В этом же году ВТамО издало специализированный документ «Руководство по внедрению и валидации УЭО», в котором обобщила мировой опыт развития института. 

Как мы видим, Всемирная таможенная организация уделяет большое внимание институту уполномоченных экономических операторов и видит в нем способ достижения целей Киотской конвенции и ресурс для развития мировой торговли.

Роль института УЭО в современной международной торговле

Давайте посмотрим, как институт УЭО развивается в мировых центрах экономической активности. Безусловными лидерами по количеству экономических операторов являются США – более 11 тыс. компаний, и страны ЕС –  более 18 тыс. участников ВЭД, обладающих статусом УЭО. При этом на их долю приходится превалирующая часть торгового оборота этих стран. 

У основных торговых партнеров России также достаточно высокие показатели количества УЭО:

• Индия – более 6 тыс. компаний;
• Китай – более 4,5 тыс. компаний;
• Турция – около 500 компаний;
• Иран – около 350 компаний.

Глядя на цифры, можно сделать вывод, что интерес к получению статуса УЭО в мире в целом, и у торговых партнеров России держится на высоком уровне. Участник ВЭД, не имеющий этого статуса, будет проигрывать своим конкурентам со статусом УЭО. 

Важным фактором развития института УЭО являются двухсторонние соглашения о взаимном признании статуса УЭО. Такие соглашения позволяют максимально упростить таможенный контроль на всем пути перемещения товара: от места его отгрузки в стране экспорта до места прибытия в стране импорта. Так, мировым лидером по числу соглашений является Китай (подписано 30 соглашений), за ним идет Южная Корея (24 соглашения), Япония (14 соглашений), Индия (13 соглашений), Бразилия (10 соглашений) и ЕС (9 соглашений).

УЭО в странах-участницах ЕАЭС

На фоне Индии и Китая результаты развития института УЭО у наших партнеров по Евразийскому экономическому союзу (ЕАЭС) выглядят существенно скромнее. Лидером является Белоруссия – 342 участника ВЭД. В Казахстане — 38 компаний-обладательниц статуса УЭО, в Кыргызстане — два уполномоченных оператора. В Армении есть как минимум одна компания с таким статусом.

История института УЭО в России

В России на 24 июля 2024 года в реестре УЭО состоял 231 участник ВЭД. Общее число активных участников ВЭД, которое ФТС РФ оценивает по состоянию на конец 2023 года, более 115 тыс. компаний, из который к низкому уровню риска нарушений таможенных правил («зеленый сектор») таможенная служба относит около 12 тыс. Для понимания причин такой незначительной доли операторов в 0,2% от общего числа участников ВЭД и 1,9% от числа заведомо добросовестных коллег потребуется опять обратиться к истории.

Впервые в отечественном таможенном законодательстве статус УЭО был описан в принятом в 2010 году Таможенном кодексе Таможенного союза. Однако в нем статус УЭО регулировался всего четырьмя статьями. Поэтому фактической точкой отсчета принято считать 15 ноября 2011 года, когда вступил в силу Регламент ФТС РФ по ведению Реестра УЭО, изданный на основе национального закона 311-ФЗ «О таможенном регулировании в Российской Федерации». 

Нельзя сказать, что реестр УЭО с самого начала стремительно пополнялся, но, тем не менее, на конец 2015 года в нем было 161 компания из разных отраслей экономики. Ничто не предвещало беды до тех пор, как в марте 2016 года у ООО «Контрейл Логистик Северо-Запад» — крупного участника ВЭД со статусом УЭО — правоохранительные органы обнаружили контейнер с контрабандным алкоголем. Позже работа этого оператора и вовсе была признана противоправной. После таких событий популярным стало мнение, что статус УЭО используется недобросовестным бизнесом для обхода мер таможенного контроля. 

Многочисленные дополнительные проверки груза экономических операторов надолго свели на нет все упрощения. В то же время внедренная технология категорирования участников ВЭД стала для бизнеса более привлекательным инструментом снижения издержек. В период примерно с 2016 по 2021 годы компании, которые имели статус УЭО, при декларировании товаров его просто не заявляли и представали перед таможенными органами как обычные участники ВЭД. Такое положение дел привело к минимальному приросту численности реестра УЭО в дальнейшем. 

Конкуренция между УЭО и НУР 

Несмотря на то, что со временем история с контрабандным алкоголем забылась, а подозрений таможенных органов в недобросовестности операторов стало меньше, конкуренция компаний с низким уровнем риска (далее — НУР), или же из «зеленого сектора», и реестра УЭО никуда не делась. 

Бизнес учитывает свои издержки и получаемые преференции при использовании этих технологий. Компания, претендующая на статус УЭО, несет расходы на прохождение проверочных процедур при вхождении в реестр и в процессе присутствия в нем, на финансовое обеспечение, на содержание дополнительной штатной численности и информационной инфраструктуры. При этом меры таможенного контроля к УЭО применяются едва ли не чаще, чем к конкурентам, которые просто добросовестно ведут внешнеэкономическую деятельность и категорируется таможней в «зеленом секторе». На основе несложного анализа затрат и выгод, бизнес в большинстве своем выбирает импортировать товары, относясь к категории низкого уровня рисков. 

Взаимное признание статуса УЭО с основными торговыми партнерами РФ

На мой взгляд, интерес к статусу УЭО изменился после введения санкционной политики странами Запада. Сложившиеся обстоятельства потребовали срочного заключения с дружественными странами серии соглашений о взаимном признании статуса УЭО.

У России за последние три года уже подписано пять соглашений: с Китаем, Ираном, Узбекистаном, Таджикистаном и с Индией. Еще с восьми станами (ЮАР, Турция, Туркменистан, Куба, Египет, Бразилия, Монголия, ОАЭ) подписаны либо планы мероприятий и дорожные карты по заключению соглашений, либо ведутся активные переговоры.

Однако практические результаты применения этих соглашений незначительны. Так в рамках соглашения с Китаем за весь 2023 и первую половину 2024 года оформлено всего 298 деклараций, что является каплей в море отечественного ВЭДа. Похоже, для наполнения реальной жизнью эти соглашения у российской стороны просто не хватает соответствующего бизнеса.

Проблемы расширения реестра УЭО

Поставленные таможенной службой цели просты и понятны – привлечь в реестр УЭО как можно больше добросовестного бизнеса. В перспективе количество операторов должно сравняться с числом участников «зеленого сектора». 

Встает вопрос, как этого добиться? 

В таможенном регулировании есть нормы, которые либо не работают, либо их применение ограничивается сложностью сопутствующих контрольных процедур. Бизнес всегда считает свои затраты и сопоставляет их с предполагаемыми возможностями. Если использование каких-либо норм, даже дающих значительные послабления, сопряжено с существенными издержками и рисками неопределенности, то бизнес с высокой степенью вероятности воздержится от использование этой нормы. В качестве примера можно привести неэффективное использования льгот на Дальнем Востоке. Закон «О свободном порте Владивосток» дает его резидентам право при строительстве капитальных объектов беспошлинно ввозить любые материалы и оборудование, которое станет неотъемлемой частью этих объектов. Однако за более чем девятилетний срок существования закона в режиме ОЭЗ во Владивостоке не было построено ни одного жилого объекта. Причиной тому трудности соотношения требований режима зоны таможенного контроля с потребностью строительных процессов и технологий.

Популяризацию и востребованность института уполномоченных экономических операторов я вижу в возможности решения этой и других проблем правоприменения с помощью использования возможностей и полномочий УЭО. Институт УЭО должен стать технологической платформой для разрешения этих трудностей. За счет предоставления доступа к своим системам учета бизнес становится для таможенных контролеров полностью прозрачным. Взамен он ожидает получение таких технологических инструментов, которые бы давали ему возможность в полной мере использовать все существующие и будущие преимущества и стимулы. 

Помимо возможностей режима свободный порт Владивосток, существенный ресурс увеличения частоты использования экономических процедур находится в плоскости процедур переработки. Использование сведений из корпоративного учета УЭО могло бы снять проблему идентификации помещенных под такие процедуры товаров в продуктах их переработки.  

Таможенный мониторинг, который на текущий момент не слишком популярен у участников ВЭД, мог бы стать более востребованным и существенно упростился, если бы таможня увязала его с информационными технологиями УЭО.

Уверен, что помимо этих трех примеров найдутся и другие ситуации, в которых возможности УЭО были бы применены для достижения целей Киотской конвенции: «Найти баланс между интересами государства и бизнеса». Популярность института УЭО будет настолько высока, насколько технологии взаимодействия оператора и таможни будут помогать «осуществлять эффективный таможенный контроль при минимальных издержках бизнеса».

Источник: Общественный совет при ФТС России